Vytvoření nového evropského fondu na podporu uhelných regionů se může zdát jako vstřícný politický krok směrem k dotčeným oblastem. Administrace fondu je však náročná – nejen finančně, ale i personálně a časově – což pak ohrožuje jeho efektivní využití. Vyplývá to z rozhovorů se zástupci státní správy a dotčených krajů.
Autorkou analýzy je Klára Votavová, výzkumná pracovnice Institutu pro evropskou politiku EUROPEUM.
Aktualizace: Na žádost autorky byl upraven 16. odstavec.
Národní plán obnovy, Modernizační fond, Sociálně-klimatický fond, Fond spravedlivé transformace. To je jen neúplný výčet fondů EU, které od roku 2021 vznikly nebo mají vzniknout. Kromě tradičního záměru snižovat ekonomické nerovnosti mezi státy a regiony mají podpořit zranitelné domácnosti v energetické krizi, pomoci nastartovat unijní ekonomiku po covidové pandemii a přeorientovat ji směrem k udržitelným a digitálním aktivitám tak, aby přitom žádný region ani občan nezůstal pozadu.
Poslední řečené je cílem Fondu spravedlivé transformace (FST), který vznikl pro programové období 2021-7, aby pomohl regionům dosud nadprůměrně závislým na fosilních palivech a energeticky náročném průmyslu v procesu snižování emisí CO2. V České republice si 41 miliard korun rozdělí Moravskoslezský (18,8 mld.), Ústecký (15,2 mld.) a Karlovarský kraj (7 mld.).
Zda bude fond ve svých cílech úspěšný, podpoří v dotčených regionech smysluplné projekty a pomůže zlepšit tamní kvalitu života, závisí i na tom, jak si s jeho čerpáním poradí česká státní správa a samosprávy. Dokáže tedy český stát zmapovat potřeby uhelných regionů, vybrat užitečné projekty k podpoře, vypsat dotační výzvy a následně je proplatit v daných, relativně krátkých časových termínech bez korupčních skandálů? Touto otázkou se zabývaly dvě analýzy Institutu EUROPEUM, založené na unikátních rozhovorech s aktéry podílejícími se na rozdělování Fondu spravedlivé transformace na ministerstvech a také v Moravskoslezském a Karlovarském kraji.
Studie zdůrazňují, že ač může být zřizování nových fondů zaměřených na aktuální témata včetně spravedlivé transformace politicky i marketingově přitažlivé, EU by měla vždy potřeba pečlivě zvažovat, zda se vyplatí. Zejména v situaci, kdy je rozpočet fondu malý a termíny na jeho rozdělení velmi krátké.
Složité začátky fondů
„Evropská komise má poslední dobou tendenci přicházet stále s novými nástroji: na covid, ukrajinskou krizi, upadající konkurenceschopnost Evropy,“ vypočítával jeden z řídících pracovníků Ministerstva pro místní rozvoj (MMR). „Dělá to hodně kvůli PR. Kdyby prostředky podřadili pod existující fondy, trochu se v nich ztratí. Ale oni chtějí říct, tohle je něco extra, nové téma,“ uvedl na adresu Fondu spravedlivé transformace.
Pro Komisi je vytváření nových finančních nástrojů způsobem, jak občanům i firmám aspoň částečně kompenzovat náklady spojené s omezováním uhlíkových emisí, upozornit na konkrétní problém nebo si politicky naklonit skeptické státy k podpoře svých cílů. I takovou roli hrál konkrétně Fond spravedlivé transformace v letech 2019 a 2020 při přesvědčování Polska a Česka o tom, že by se měly připojit k unijnímu závazku klimatické neutrality do roku 2050.
U každého z těchto nových nástrojů je však potřeba vynaložit zvláštní finanční prostředky na administraci fondu. Na unijní úrovni pro ni v případě FST bylo vyčleněno 2,3 % celkového objemu fondu, další peníze na administraci platí členské státy. Z nich se hradí platy úředníků, jejich počítače a kanceláře, stejně jako publicita a monitorování fondu.
Ustanovování úřednických struktur na úrovni členských států zároveň zdaleka není samozřejmý proces. Vlády členských států se musí mimo jiné rozhodnout, zda nový fond rozdělovat skrze zvláštní operační programy, nebo pomocí různých programů již existujících (v Česku například operační program Zaměstnanost+ nebo Integrovaný regionální operační program). Musí si také vybrat, zda má za čerpání fondu zodpovídat státní nebo krajská úroveň, a potažmo, které ministerstvo. Následně musí nabrat, zaučit i náležitě zaplatit nové úředníky na administraci fondu, což v Česku i vzhledem k rozšířenému diskursu o příliš vysokém počtu úředníků není vůbec samozřejmé.
Nový fond proto zejména v úvodních letech své existence může trpět různými „dětskými nemocemi“, kdy úředníci mohou v horším případě chybovat a podléhat vlivným soukromým hráčům, v lepším peníze prostě rozdělovat pomaleji ve srovnání se zavedenými fondy.
Honička se strategickými projekty
V případě Fondu spravedlivé transformace byl proces ustanovování navíc zkomplikován časovým tlakem. EU totiž fond začala připravovat o rok a půl později nežli jiné fondy víceletého finančního rámce 2021-7, a jeho většina musí být příjemcům rozdělena již do konce roku 2026. Jinak Česká republika může o peníze z fondu přijít.
Konkrétní dopady překotného ustanovování úřednických struktur pro Fond spravedlivé transformace ilustruje český příklad strategických projektů. Jde o investice, jež mají mít velký dopad na rozvoj uhelných krajů, a jejich minimální náklady proto dosahují aspoň 200 milionů korun pro investiční náklady (např. stavby) nebo 50 miliard pro náklady neinvestiční. Mezi předem vybrané projekty patří například záměr firmy Sokolovská uhelná stavět na Karlovarsku uhlíkově neutrální průmyslové zóny, záměr ČEZu těžit na Cínovci lithium nebo projekt EDEN Slezské univerzity, jež plánuje v Karviné postavit skleníky.
V České republice má na strategické projekty zamířit polovina celkové alokace FST. Všechny strategické projekty byly předem vybrány během jediného měsíce, v dubnu 2021. Analytici, aktivisté, ale i někteří ve výzkumu vyzpovídaní starostové si stěžují na to, že o výběru projektů nebyli dostatečně informováni a nemohli výběr těchto zásadních projektů ovlivnit. Pochybují přitom o tom, zda se jedná o skutečně smysluplné projekty a nikoli úlitby významným regionálním firmám.
V době předvýběru strategických projektů v dubnu 2021 přitom ani nebylo rozhodnuté, které ministerstvo bude za řízení Fondu spravedlivé transformace zodpovídat. Na dotčených orgánech, jako je Státní fond životního prostředí, v té době také nepracoval dostatek kvalifikovaných lidí. Na nadstavbu v podobě mapování potřeb uhelných regionů, nebo občanské participace, tedy nezbýval čas. Mezi strategické projekty pak často byly zařazeny investice, které kraje chtěly realizovat již delší dobu, avšak chyběly jim na to prostředky.
Lze považovat za úspěch, že je Česká republika na začátku roku 2024 nejrychlejší mezi unijními příjemci peněz z Fondu spravedlivé transformace. I přesto peníze z Operačního fondu Spravedlivá transformace k příjemcům tečou téměř nejpomaleji ze všech českých operačních programů. Ke konci roku 2023 jich byla proplacena pouze necelá dvě procenta. Potřeba rychlého rozdělování zatím vytváří na orgány státní správy neustálý tlak. Hrozí, že překotně vybrané strategické projekty v ČR podkopou důvěru v unijní fondy i EU jako takovou, a spravedlivé transformaci nijak nepřispějí.
Vážit pozitiva a negativa nových fondů
Dalším argumentem, proč se zřizování nového fondu nemuselo vyplatit, je relativně malá velikost Fondu spravedlivé transformace, a to i na poměry uhelných krajů. Například Moravskoslezský kraj si v rámci FST rozdělí necelých 19 miliard korun, jeho plánovaný roční rozpočet na rok 2024 je více než dvakrát vyšší. Od fondu tedy rozhodně nelze očekávat, že vyřeší dlouhodobé problémy českých strukturálně slabých regionů.
Dle některých respondentů nemusí být fondy nejlepším možným nástrojem na pomoc uhelným regionům. Jenom proto, aby se v uhelných krajích muselo rozdělit 7 miliard korun, musel se vytvořit úřednický aparát, což je velmi nákladné.
Kritika zřízení Fondu spravedlivé transformace však mezi respondenty nebyla univerzální. Mnozí poukazovali na to, že se fond těší nadstandardnímu zájmu ze strany dotčených českých krajů. Peníze určené jenom pro ně prý regiony aktivizovaly a povzbudily k diskusím o vlastních rozvojových prioritách. Také spolupráce mezi kraji a řídícím orgánem na Ministerstvu životního prostředí dle respondentů probíhá nadstandardně, lépe než například v případě zmiňovaného Integrovaného regionálního operačního programu. Valná většina respondentů se pak domnívá, že by struktura správy fondu – když už byla za velkých nákladů zřízena – měla zůstat ve stejné podobě i v příštím programovém období a pouze se zdokonalovat například ve sběru podnětů z regionů.
Příklad Fondu spravedlivé transformace každopádně ukazuje, že v počínajících debatách ohledně parametrů víceletého finančního rámce EU po roce 2028 by Evropská komise i lídři EU měli pečlivě zvažovat, zda pro naplňování svých cílů musí zřizovat nové fondy, nebo zda nepostačí mírně upravené zavedené nástroje. Vznik nového fondu může být lákavý z politického či marketingového hlediska, vždy však zároveň vyžaduje velké finanční, lidské i organizační kapacity na straně členských států a nemusí se nutně vyplatit. Překotně připravený fond podporující nesprávné projekty potom může pro spravedlivou transformaci i mínění o EU napáchat více škody nežli užitku.