Kohezní politika bude i po roce 2020, ačkoliv její přežití vůbec nebylo jisté. Měla by ale zapracovat na vyjasnění pravidel a být vedena odspodu nahoru, říká v rozhovoru pro EURACTIV.cz bývalý člen Evropského výboru regionů Petr Osvald.
Petr Osvald byl od roku 2006 až do loňského roku jedním z 12 českých zástupců v Evropském výboru regionů (a mezi lety 2005-2006 jako náhradník), který zároveň vedl českou delegaci v tomto unijním poradním orgánu a předsedal výborové Komisi pro politiku územní soudržnosti a rozpočet EU. V současné době působí jako zmocněnec primátora města Plzeň pro záležitosti EU, je předsedou pracovní skupiny Svazu měst a obcí ČR pro kohezní politiku a členem Expertní poradní skupiny při Ministerstvu pro místní rozvoj (EPOS).
Byl jste předsedou Komise pro politiku územní soudržnosti a rozpočet EU (COTER) v rámci Výboru regionů, do jejíž agendy spadá i vyjednávání budoucího víceletého finančního rámce. Jak v rámci této platformy probíhala jednání nad návrhy Evropské komise týkající se dlouhodobého rozpočtu po roce 2020? V čem vidíte z pohledu krajů a měst klíčové limity návrhů, a co jste naopak v návrzích ocenili?
Tak předně, ona vůbec žádná politika soudržnosti, tedy fondy, v podobě, jak ji známe, v dalším období vůbec být nemusela. Pokud si vzpomenete, tak řada představitelů Evropské komise a členských zemí, zejména čistých plátců, před dvěma roky říkala, že politika soudržnosti je přežitá, že splnila svůj účel, a že by se měla EU soustředit zejména na sektorové politiky.
Já v té době jako nejprve 1. místopředseda a následně předseda komise COTER Evropského výboru regionů prosazoval názor, že evropská politika soudržnosti je primárně regionální politikou a EU by neměla rezignovat na rozvoj regionů, měst a obcí. Kromě toho jsem připomínal, že politika soudržnosti byla vytvořena jako náhrada za to, že hospodářsky slabší státy a regiony otevřely svůj trh hospodářsky silnějším.
Na Kohezním fóru EU jsem doslova prohlásil: „Pokud má být zrušena nebo omezena evropská politika soudržnosti, tak musíme mluvit o tom, jak ochráníme trh hospodářsky slabších států a regionů.“
Dovede si asi představit, že to rozhodně ne všichni rádi slyšeli…
Kromě toho, Evropský výbor regionů vytvořil iniciativu pod názvem „Cohesion Aliance (Aliance pro soudržnost)“ kterou podpořilo obrovské množství představitelů různých institucí, subjektů, měst, obcí, regionů a to i ze zemí čistých plátců a svým podpisem prokazovali, že je Evropská politika soudržnosti důležitá, a že má v dalším období pokračovat, a to na celém území EU. Zejména pro to, že to je regionální politika, která podporuje rozvoj regionů, měst a obcí a je jednou z mála politik EU, kde občané vidí hmatatelný přímý přínos pro jejich běžný život, například v opraveném chodníku, novém dopravním terminálu a tak dále.
Zachování evropské politiky soudržnosti se nám tedy podařilo prosadit. Nicméně nic není hotovo. Ani víceletý finanční rámec, ani nařízení týkající se politiky soudržnosti nejsou dosud finálně schváleny. Vše čeká na novou Evropskou komisi a na nový Evropský parlament.
Akceptovaly by zrušení kohezní politiky i země střední a východní Evropy, kteří jsou na dotacích EU závislí a bojují za zachování dosavadní výše jejího rozpočtu? V prosinci loňského roku například proběhl summit tzv. „Přátel koheze“, tedy 16 méně vyspělých zemí EU, na kterém bylo přijato společné prohlášení zdůrazňující nesouhlas se snižování financí na kohezi a zemědělství.
V tom by asi vznikl velký problém, především na Radě EU. V té době se totiž hodně mluvilo o dodatečných přímých příjmech EU, vymýšlely se takové věci jako daň z energií, daň z vozidel nesplňující ekologické normy, daň z jaderné energie, dokonce i daň na migranty apod., které by dopadly přímo nebo nepřímo na občany, a to se spojovalo se zachováním kohezní politiky pro méně rozvinuté země. To by bylo samozřejmě pro politiky z těchto zemí doma těžko obhajitelné.
Naštěstí se pro zachování kohezní politiky vyslovili i představitelé, zejména regionální a místní, ze zemí čistých plátců. Takže tato politika má být zachována, i když se sníženým objemem prostředků z důvodu brexitu. Zajímavou věcí je, že brexit jako takový zas tak velký dopad na rozpočet EU obecně nemá, ona totiž Británie čerpala celkem dost prostředků v rámci tzv. „Britského rabatu“ a pak například z programů na vědu a výzkum. Nicméně zásadní dopad tohoto finančního výpadku je to, že se neškrtalo v kapitolách a sektorech, kde Británie čerpala, ale jinde, zejména v kohezi.
Jak se Vy díváte na zavádění daní coby přímé příjmy EU?
Já osobně bych si dovedl představit například celoevropskou daň z finančních operací, nebo digitální daň. Ty, alespoň podle mého názoru, má smysl zavádět koordinovaně a stejným způsobem v rámci celé EU, a nikoliv na národních úrovních. Kapitál obzvláště v těchto sektorech se chová globálně a nejednotné zavádění takovýchto daní může způsobovat ještě větší disparity, než jsou v oblasti finančnictví a digitálu dosud.
Jsou návrhy Evropské komise na celkové zjednodušení, flexibilitu či posílení přidané hodnoty fondů EU dostatečné pro zefektivnění čerpání evropských financí?
Obecně bývá pravidlem, že jakýkoli pokus o zjednodušení věc ještě více zkomplikuje. První otázkou je, pro koho pravidla zjednodušujeme. Jestli se zjednodušují pro konečného příjemce, nebo si je zjednodušuje Evropská komise při komunikaci s národními orgány.
Zaměřme se na konečného příjemce.
Pro konečné příjemce je největším problémem nejednoznačnost výkladu a nemožnost získat jednoznačný závazný názor na postup realizace projektu předem, zejména co se týká kontrolních orgánů. Uvedu na příkladu. Pokud dělám například výběrové řízení, tak bych chtěl, abych připravený postup mohl někomu ukázat a ten mi opravdu závazně řekl: „Ano, pokud budete takto postupovat, je výběrové řízení v pořádku“. Není možné, aby vám po několika letech někdo řekl, že jste měl tenkrát nastavit podmínky jinak a vyměří sto procent sankci. Ona totiž naprostá většina nesrovnalostí při realizaci jsou jen chyby způsobené především ohebností možného výkladu a nikoliv pokusem o podvod.
To samé platí o systému posuzování, zda se v projektu jedná o veřejnou podporu či nikoli, kde prakticky nejde získat jednoznačný závazný názor. Zjednodušeně řečeno, odpověď příslušných orgánů není ano/ne, špatně/dobře, ale „my si nezávazně myslíme tohle, ale udělejte to, jak chcete a následně vám kontrola řekne, jestli to bylo správně.“ To si nedělám legraci, to je opravdu situace, v níž se koneční příjemci podpory z fondů velmi často nacházejí. Závěry kontrol bývají následně publikovány a kriminalizovány, přestože se jednalo pouze o formální chyby, kterým lze jen těžko v takto složitém systému předejít.
Já bych chtěl, aby kontrola nesloužila jako restrikce, nadneseně řečeno „inkvizice“, ale jako partner, který chyby pomáhá odstraňovat a zejména jim předcházet. Penalizace by měla být až to poslední.
Vraťme se k mé původní otázce. Budou návrhy Komise na zjednodušení a větší flexibilitu fungovat?
Velmi se obávám, že v této oblasti k žádné změně nedojde, protože by to znamenalo celkovou změnu nastavení filosofie systému. Tu ale v nových návrzích nařízení bohužel nevidím. Evropská komise bývá často kritizována za velký počet stránek nařízení a pokynů, a musím se přiznat, že i já jsem ji za to kritizoval, nicméně menší počet stránek pokynů nesmí být na úkor jednoznačnosti výkladu.
Jedním ze základních připravovaných zjednodušení na další období je to, že Evropská komise nebude vydávat žádné prováděcí pokyny. Pokud to bude znamenat větší flexibilitu při realizaci projektu, tak je to rozhodně posun správným směrem. Já se ale u fondů pohybuji již zhruba 20 let a tak mám trochu mrazení, když si vzpomenu, jak nám Evropská komise kdysi napsala do rozhodnutí o přidělení dotace na vodohospodářský projekt města Plzně, že „smlouva s provozovatelem musí být uzavřena podle nejlepší evropské praxe“ a několik let nám nikdo nebyl schopen říci, jak má ta „nejlepší evropská praxe“ vypadat, a přitom nám za její nedodržení hrozilo vracení více než miliardové dotace. To znamená, že nevydání pokynů nemusí vždy znamenat úlevu, ale právě naopak.
Zjednodušování fondů je ale velmi rozsáhlé téma. Já jsem na toto téma zpracoval v Evropském výboru regionů celé stanovisko, kde jsem se každou oblastí zajímal podrobně a toto stanovisko jsem uváděl na příkladu pohádky Josefa Čapka o tom, jak pejsek a kočička vařili dort a říkal jsem jim, že oni chtěli také uvařit nejlepší dort na světě, a proto tam každý dal to, co považoval za nejlepší, ale když to uvařili dohromady, tak toho psa, který dort snědl, z toho bolelo bříško. Stejně tak bolí bříško nás, když jíme všechno to dobro, které nám s nejlepšími úmysly uvařily do fondů evropské orgány.
Jedna velikost nepasuje na celou Unii
Do jakých oblastí by podle Vás mělo jít nejvíce financí z fondů EU, ať už z pohledu českého či celoevropského? Je koncentrace tří čtvrtin celkových financí do oblasti inteligentnější a zelenější Evropy, jak navrhla Komise, správné?
Nás jako místní a regionální orgány nejvíce zajímá, jak bude uplatněna tzv. územní dimenze, tedy jaké projekty bude možné realizovat v našich krajích, městech a obcích. Abyste to špatně nechápala, nejde jen o to, co budeme moci realizovat přímo my, ale co budou schopni v území realizovat i jiné subjekty. My jsme žádali především přístup zespoda nahoru a flexibilitu v naplňování cílů.
Uvedu zase raději na příkladu. Pokud je třeba cílem EU vyšší zaměstnanost, tak bychom chtěli, aby způsob jejího dosažení nebyl definován shora, ale zespoda, tedy podle podmínek v území. Někde lze vyšší zaměstnanosti dosáhnout výzkumnými centry, ale někde zejména v horských oblastech, podporou cestovního ruchu. Nechceme šablony na řešení, ale kreativní přístup, který v závislosti na podmínkách v místě umožní realizovat projekty, které nejefektivněji napomohou dosažení cíle. Nezaměstnanost sice není v ČR v současné době tak závažný problém, ale Evropský výbor regionů se vyjadřuje za všechny regiony celé EU. Jinak stejný přístup lze aplikovat na oblast životního prostředí a další.
Evropský výbor regionů považuje za jedno z nejefektivnějších řešení pro realizaci tzv. Integrované nástroje, které propojují jednotlivé projekty z různých oblastí do logického celku, a tím využívá synergie a posiluje výsledný efekt. Já jsem na toto téma také zpracoval stanovisko, kterým jsem v EU způsobil docela humbuk. Velmi mě v něm podporovali například Španělé, Francouzi nebo Poláci. Bohužel mým odchodem z funkce to celé skončilo. Všichni si tak mohli oddechnout a vrátit se do zajetých kolejí.
Pokud se ptáte na tematickou koncentraci, tedy to, že má být z Evropského regionálního a rozvojového fondu vyčleněno 75 procent na tzv. inteligentnější a zelenější Evropu, tak ta jde z mého pohledu právě proti tomuto přístupu a je důkazem naopak vyšší sektorizace a šablonizace fondů. Já zastávám již výše zmíněný přístup zespoda nahoru, tedy tzv. „Place Based Approach“, tak jak ho již před 7 lety popsal profesor Fabricio Barcca. My v současné době stále ještě potřebujeme řadu investic do běžné infrastruktury, tak abychom vytvořili podmínky a podhoubí pro to, aby se například výzkum a vývoj mohl u nás plně rozvinout a investice do něj přinášely vyšší efekt.
Potřebám evropských regionů by měla být věnována stále větší pozornost
Nechme teď vyjednávání stranou a podívejme se na Vaši práci ve Výboru regionů. Vy jste byl členem Evropského výboru regionů od roku 2006. Jak se během 13 let změnily zájmy regionů a měst? Jak se takové priority měst a regionů liší napříč členskými státy?
Musím říci, že základní požadavky jsou asi stejné, protože se nemění cíl, kterým je rozvoj měst, obcí a regionů. Postupem času se mění jen to, na co se dává větší důraz. Tady je patrný rozdíl mezi starými a novými zeměmi EU. My stále ještě potřebujeme dobudovat základní infrastrukturu jako jsou silnice, kanalizace, v menších obcích chodníky atd., kdežto ve starých členských zemích je již tato infrastruktura většinou hotova, a tak se soustředí zejména na životní prostředí, „chytrá“ města, obce a regiony apod.
Tím jsem opět u problému tematické koncentrace, která nám příliš nevyhovuje. Nikoliv proto, že bychom nechtěli například lepší životní prostředí, ale proto, že bychom potřebovali jiný poměr investic, tedy ve prospěch základní infrastruktury. Jinak je třeba říci, že se za ty roky udělal velký pokrok například v městské problematice, která je dnes mnohem více vnímaná díky zakotvení městské agendy do politik EU.
Výbor regionů letos slaví 25 let. Jak se díky této instituci, která má při vyjednávání a formování unijní legislativy pouze poradní hlas pro Evropský parlament, Radu EU a Komisi, daří prosazovat české zájmy? Respektive, jak jsou stanoviska výboru přijímána a zohledňována hlavními institucemi EU?
Jak jsou prosazována jednotlivá stanoviska, závisí zejména na aktivitě a zapálení příslušného zpravodaje. Jeho práce by neměla končit tím, že je stanovisko schváleno plenárním zasedáním výboru, ale on by ho měl chodit prosazovat a presentovat dalším institucím EU. Dobrá spolupráce byla obvykle s Evropským parlamentem, kde se většinou zpravodajové z obou institucí průběžně potkávají, vyměňují názory a společně se účastní řady projednávání.
Ve spolupráci s Evropskou komisí došlo během let ke značnému posunu a v současné době komisaři přicházejí mnohem častěji na jednání výboru, aby si vyslechli názory jeho členů.
Zatím se příliš nedaří komunikace s Radou EU, protože ta funguje v trochu jiném režimu. Já jsem vždy prosazoval, abychom v rámci trialogu, tedy vyjednávání mezi Radou, Evropským parlamentem a Komisí, byli pozváni jako pozorovatelé, což by nám umožnilo mnohem lépe reagovat na aktuální situaci. To se bohužel zatím nepodařilo.
Podle rostoucího počtu iniciativ zaměřených na rozvoj měst a regionů se v posledních letech zdá, že je subnárodní úrovni věnována stále větší pozornost. Nebo tomu tak není? Čím si takovou změnu vysvětlujete?
Když se ohlédnu zpět, tak v době našeho vstupu do EU se hodně mluvilo o „Evropě regionů“. Dnes mám ale silný pocit, že se bohužel tento trend opustil a v EU dochází spíše k nacionalizaci, tedy zvyšuje se role národních přístupů. Ono je zejména z pohledu Evropské komise mnohem jednodušší a administrativně úspornější komunikovat s národními řídícími orgány než s nižší úrovní. Je otázkou, jestli pak Komisi nechybí zpětná vazba, jak vypadají projekty v reálu a jaké jsou komplikace při jejich realizaci a jaký přináší skutečný efekt. To nemyslím kvůli kontrole, ta propadá až dolů, ale kvůli tomu, aby mohla Komise lépe nastavovat podmínky a zaměření intervencí.
Já osobně jsem se vždy snažil prosazovat přístup, který by zohledňoval podmínky každého území. Jednotlivé iniciativy jsou skvělé, jen si musíme uvědomit, že rozpočet EU je jen jeden a většina těchto iniciativ nemá žádné dodatečné zdroje, takže se na ně obvykle ukrajuje ze strukturální politiky.
Tím jsme se na závěr vlastně vrátili k podstatě vaší první otázky, a to, jak bude vypadat budoucí politika soudržnosti a víceletý finanční rámec EU po roce 2020.
Článek vyšel v rámci projektu Proměny českých regionů, který společně realizují EURACTIV.cz a vydavatelství Economia s podporou Evropské komise.