Instituce Evropské unie pracují na zvyšování své transparentnosti, a to včetně rozšiřování etických rámců pro úředníky a zákonodárce. Český návrh zákona o lobbingu dává příležitost porovnat, jak jsou na tom v tomto ohledu Češi.
Evropský účetní dvůr, který dohlíží na vynakládání finančních prostředků Unie, v červenci zveřejnil zvláštní zprávu hodnotící existenci a rozsah etických kodexů pro zaměstnance a volené představitele hlavních unijních orgánů – Evropské komise, Evropského parlamentu, Rady EU a Evropské rady.
„Účelem etických rámců je pomoci předcházet neetickému chování, zjišťovat ho a správným způsobem řešit. V orgánech EU platí ustanovení pro oblast etiky jak pro zaměstnance, tak volené či jmenované členy orgánů, jakými jsou například poslanci Evropského parlamentu nebo komisaři,“ vysvětluje Účetní dvůr. Rámce se týkají přijímaných darů a pozorností, mimopracovních činností či funkcí, střetu zájmů, činností po skončení zaměstnání nebo mandátu v orgánu EU, obtěžování na pracovišti a oznamování (tzv. whistleblowingu). V podstatě jde tedy o návody, jak se co nejlépe chovat ve veřejném zájmu.
Auditoři ve zprávě konstatují, že orgány EU zavedly vhodné etické rámce a jsou obecně dobře připravené na řešení případů neetického chování. Pravidla by ovšem měla být ještě zkvalitněna a sjednocena, výtky se u jednotlivých orgánů liší. Zpráva nehodnotila, jak se zaměstnancům a voleným či jmenovaným zástupcům institucí daří kodexy následovat, ale pouze existenci, rozsah a povědomí o pravidlech. Orgány se ovšem podle auditorů rozhodně posunují kupředu.
Snaha o transparentní prosazování zájmů
Úředníci a volení zákonodárci v unijních institucích jsou velice často cílem prosazování zájmů různých zainteresovaných subjektů, kodexy proto ošetřují vhodné chování i v těchto situacích. Jednotlivé orgány jsou v prohlubování transparentnosti aktivní více či méně, Evropský parlament si například na začátku letošního roku odhlasoval, že klíčoví europoslanci musí povinně zveřejňovat informace o schůzkách s lobbisty. Pod tímto označením se mohou skrývat jak profesionálové najatí velkými firmami, tak představitelé zájmových svazů, odborů nebo nevládních organizací.
Pokud se na věc podíváme z druhé strany, tedy z pohledu lobbistů, i zde se podmínky postupně rozšiřují. Takzvaný rejstřík transparentnosti, kde se registrují subjekty se zájmem kontaktovat zákonodárce a prezentovat jim svůj „pohled na věc“, prozatím povinný není, unijní instituce ovšem o této možnosti už nějakou dobu diskutují.
Existuje však i jiný tlak k registraci než ten legislativní – způsobený například snahou patřit mezi legitimně vnímané subjekty. „Aréna EU může být velkým vzorem členským státům, a to především díky schopnosti kultivovat prostor pomocí nelegislativních seberegulačních praktik,“ říká pro EURACTIV.cz Markéta Pitrová z katedry mezinárodních vztahů a evropských studií na FSS Masarykovy univerzity. To je podle ní například vidět na ochotě subjektů k registraci do rejstříku transparentnosti po tom, co kabinet současného předsedy Evropské komise Jeana-Clauda Junckera odmítl kontakt s neregistrovanými lobbisty. „Měkkou technikou díky politickému rozhodnutí EK dosáhla unijní aréna významného výsledku,“ dodává Pitrová.
Svoji roli v postupném zvyšování transparentnosti orgánů sehrává i unijní ombudsmanka Emily O’Reillyová, která dlouhodobě prosazuje změnu přístupu. Po Evropské radě například chtěla, aby se zapojila do zmíněného rejstříku, po představitelích členských zemí v Radě EU zase aby začali zveřejňovat své postoje a přípravné dokumenty, které během jednání vznikají v pracovních skupinách a na nižších úrovních Rady.
EU tedy pokračuje po poměrně jasné trajektorii. Kaňkou na legitimitě Unie z hlediska její transparentnosti byla podle mnohých „zákulisní“ metoda, kterou lídři členských zemí nedávno vybrali do čela nové Evropské komise Ursulu von der Leyenovou.
Zákon o lobbingu: český evergreen
Při pohledu na Českou republiku vidíme zatím jen náznaky podobného směřování jako na evropské úrovni. Volení zástupci v obou komorách Parlamentu ČR nemusejí následovat etické kodexy, pokud tedy nepočítáme krátké sliby při uvedení do úřadu. Některé politické strany zavedly kodexy z vlastní iniciativy, příkladem mohou být nejviditelnější Piráti. Chybí ovšem širší institucionální pravidla, v současnosti pro poslance platí pouze zákon o střetu zájmů. O zavedení etického kodexu se před téměř patnácti lety neúspěšně snažil tehdejší předseda Poslanecké sněmovny Lubomír Zaorálek. Ministerstva naopak pro své pracovníky kodexy zavedla a v současnosti je uplatňují.
Regulace lobbingu je téma, které se na české politické scéně objevuje cyklicky a vždy na nějakou dobu „usne“. Například v roce 2017 se o zavedení pravidel snažil ministr pro lidská práva, rovné příležitost a legislativu Jan Chvojka.
Jak upozorňuje Markéta Pitrová, současná vláda se nechce vydat výše zmíněnou nelegislativní a seberegulační cestou, ale navrhuje zákon. „Fakt, že subjekty v ČR nejsou ochotny zveřejňovat informace, je přímo závislý na skutečnosti, že k tomu ničím nejsou nuceny a lobbovaná strana (např. zákonodárci, pozn. red.) kontakt s nimi ničím nepodmiňuje,“ říká odbornice s tím, že lobbovaní například nejsou zvyklí vést si veřejný diář, který by lobbistu prezentoval navzdory jeho snaze o skrytí identity.
Na stole je tedy v současnosti přímo zákonná regulace, ta ale spásou být nemusí. „Rejstřík kontaktů není nic jiného než zpětná evidence. Neříká, že někdo někoho ovlivnil, ale pouze že došlo ke kontaktu dvou subjektů. A to je využitelné v případě sporu s časovým odstupem,“ vysvětluje Pitrová. S rejstříkem bude podle ní bezesporu spojena vysoká administrativní zátěž a míra nejasností o tom, které kontakty se už mají považovat za lobbing, a které nikoliv.
Za velice funkční nástroje lze podle Pitrové považovat tzv. legislativní stopu (evidence těch, kdo se zapojili do procesu přípravy konkrétní legislativy pozn. red.), o které se v českém návrhu uvažuje, nebo i veřejný diář, který byl naopak odmítnut. „Ve své podstatě se jedná o měkkou verzi registrace kontaktu, kterou vede jedna ze zúčastněných stran – strana lobbovaných. Má nicméně podobný efekt a cenné je to, že schůzka je evidována dopředu, tedy bez možnosti vyhodnocování její případné citlivosti,“ zmiňuje pozitiva prorektorka Masarykovy univerzity.
Veřejný diář měl i Obama
Kontroverzi způsobila informace, že vláda z připravovaného návrhu odstranila povinnost pro prezidenta republiky nahlašovat schůzky s lobbisty, a to na žádost kanceláře Miloše Zemana. Pitrová krok považuje za účelový a „šitý na míru“ současné hlavě státu. „Z hlediska systému pro to není žádný důvod a návrh postrádá logiku. Umím si představit zaměření evidence lobbistických kontaktů jen na lobbované, nebo například jen na jejich segment. V této komplexní úpravě české vlády ale navržená selekce nedává smysl,“ myslí si autorka řady publikací o prosazování zájmů. Dodává, že pokud si veřejný diář mohl vést americký prezident Barack Obama v prezidentském politickém systému se zásadními pravomocemi, není jí jasné, proč by nemohl prezident ČR uvádět kontakty zpětně.
Zatím není zřejmé, jak bude navrhovaný zákon vypadat po projednání mezi poslanci a senátory, a jestli neskončí jako všechny ostatní před ním. Mezi problémy českého prostředí patří to, že slovo „lobbista“ je zpravidla vnímáno negativně, ačkoliv v očích jiných zemí se může jednat o legitimní profesi a legitimní proces. Vidět to lze na současných protestech krajů, které nesouhlasí s širokou definicí lobbisty zahrnující svazy, spolky nebo asociace. Zařazení mezi lobbisty se brání například také Česká lékařská komora.
