Řečí čísel platí, že Česká republika z evropského rozpočtu dostává více, než do něj odvádí. Významnou měrou se na tom podílí evropské fondy, ze kterých bylo dle údajů Evropské komise jen mezi lety 2015-2017 v České republice financováno více než 40 procent veškerých veřejných investic. Přestože tyto peníze proudí z Bruselu, se státním rozpočtem úzce souvisejí a významně ovlivňují jeho podobu.
Autor článku je zaměstnancem Ministerstva financí.
Princip financování projektů z evropských fondů lze zjednodušeně připodobnit k čerpání benefitů nabízených zdravotními pojišťovnami. Pokud se rozhodnete využít některou z jejich výhod, pravděpodobně postačí, aby byly splněny dvě podmínky. Musí se jednat o benefit, který pojišťovna podporuje, a musíte předložit účtenku, na jejímž základě budou peníze proplaceny.
Ne jinak je tomu v případě Evropské unie. Stejně jako na úrovni obce, kraje nebo státu, i na evropské úrovni jsou definovány oblasti a aktivity, které jsou vzhledem ke svému společenskému a hospodářskému přínosu Evropskou unií podporovány. A obdobně jako v případě pojišťovny musejí členské státy nejdříve předložit účtenku, aby jim EU peníze následně proplatila. Projekty podpořené z evropských fondů jsou tak nejdříve uhrazeny příjemcem podpory, a až následně, na základě vyúčtování vynaložených výdajů, jsou proplaceny z evropského rozpočtu.
Přes veškeré své klady má tento systém dvě nevýhody. Za prvé, příjemce podpory musí nejdříve vynaložit své vlastní prostředky, které jsou mu proplaceny až zpětně. A za druhé, k proplacení nedochází bezprostředně, ale až s časovou prodlevou.
Pokud se jedná o první problém, pro soukromý sektor není zapojování vlastních prostředků nic neobvyklého. Jinak je tomu však u příjemců, kteří nemají k financování přístup nebo u kterých není žádoucí, aby se zadlužili. Příkladem mohou být dětské skupiny nebo školy, které vlastní prostředky nemají. U obcí zase platí, že k úvěrovému financování přistupují velmi obezřetně.
Druhý problém v podobě časové prodlevy vzniká z toho důvodu, že vyúčtování výdajů se k Evropské komisi, která rozpočet EU spravuje, nedostává přímo. Příjemce podpory nejdříve předloží vyúčtování gestorovi příslušného operačního programu, tzv. řídicímu orgánu. Tím je zpravidla ministerstvo, jehož působnost s aktivitami operačního programu úzce souvisí. Příkladem může být Ministerstvo životního prostředí, které je řídicím orgánem operačního programu Životní prostředí nebo operační program Doprava, který je zase v gesci Ministerstva dopravy. Poté, co řídicí orgán provede kontrolu předložených výdajů, předává vyúčtování Ministerstvu financí, které následně žádá Komisi o proplacení. V praxi přitom může být subjektů, kterými vyúčtování prochází, i více, a to s ohledem na specifika daného operačního programu. V neposlední řadě pak určitou dobu trvá, než Komise výdaje proplatí. Přestože se obvykle jedná o dny, oficiálně na to má až 60 dní. Nutno podotknout, že Komise problém časové prodlevy do určité míry řeší tím, že členským zemím posílá část prostředků předem ve formě zálohy, aby proces proplacení urychlila.
ČR sází na systém předfinancování
Vraťme se ale ještě na chvíli k přirovnání k benefitům zdravotních pojišťoven. Pokud by na benefity měli dosáhnout všichni pojištěnci, včetně těch, kteří si nemohou dovolit čekat, než jim výdaje pojišťovna proplatí, nebo si daný úkon nemohou dovolit vůbec, musel by být systém proplácení rychlejší a vybraným pojištěncům by musel poskytnout zálohu. A právě z těchto důvodů v České republice vstupuje do systému financování evropských fondů státní rozpočet. Díky němu jsou výdaje propláceny příjemcům rychleji a některým z nich jsou poskytovány zálohy.
V realitě finanční toky vypadají následovně. Nejdříve řídicí orgán odhadne objem prostředků, které bude pro svůj operační program na financování projektů v daném roce potřebovat. Ve státním rozpočtu jsou tyto prostředky zarezervovány, a jakmile příjemce vyúčtuje výdaje, řídicí orgán mu je proplácí ze státního rozpočtu. Tímto krokem státní rozpočet vynakládá výdaje, které mu budou následně z Komise uhrazeny. Před tím však ještě musí řídicí orgán předat vyúčtování Ministerstvu financí, které o proplacení výdajů z evropského rozpočtu požádá ze své úrovně. Poté, co jsou prostředky ze strany Komise uhrazeny, je Ministerstvo financí převede do státního rozpočtu.
Tento systém se označuje jako předfinancování a platí pro něj, že v delším časovém horizontu se příjmy státního rozpočtu rovnají jeho výdajům, jelikož prostředky, které jsou na projekty z evropských fondů ze státního rozpočtu předfinancovány, jsou následně Komisí proplaceny.
Pokud však budeme sledovat vývoj rozpočtu v kratším časovém horizontu nebo k určitému okamžiku, nebudou se výdaje na předfinancování evropských projektů příjmům z rozpočtu EU s velkou pravděpodobností rovnat. Při nejmenším z toho důvodu, že proces schválení předložených výdajů a jejich následné proplacení ze strany Komise chvíli trvá.
Na časový nesoulad mezi příjmy a výdaji mají dále vliv nesrovnalosti ve výdajích zjištěné na úrovni řídicího orgánu, Ministerstva financí nebo přímo Komise, kvůli kterým se doba proplacení prostředků zpět do státního rozpočtu prodlužuje. V případě určitých typů nesrovnalostí může členský stát přijít o část alokace dokonce nenávratně, v důsledku čehož pak příjmy z rozpočtu EU neodpovídají výši předfinancování výdajů ze státního rozpočtu trvale. Byť je jejich prostřednictvím financována menší část projektů, a to pouze u specifických příjemců, na stav státního rozpočtu mají krátkodobě negativní vliv i zmiňované zálohy poskytnuté příjemcům, které časový nesoulad mezi příjmy a výdaji ještě prohlubují.
Komise neurčuje, jak budou finanční toky na úrovni členských států nastaveny, a proto se přístupy k financování evropských projektů mohou v jednotlivých zemích lišit. Obecně však lze říci, že systém předfinancování je často uplatňován v zemích, které z evropských fondů čerpají nejvíce, a u kterých tak tyto prostředky představují významný podíl na veřejných investicích. Naopak země, kterým byl s ohledem na stupeň jejich ekonomické úrovně přidělen menší objem kohezních prostředků, princip předfinancování z pravidla nevyužívají.
Česká republika, spolu s většinou nových členských zemí, se řadí do prvně jmenované skupiny. A jinak tomu nebude ani v budoucím programovém období. I přes úskalí v podobě časového nesouladu mezi příjmy a výdaji totiž systém předfinancování řeší problém, kdy by řada projektů s pozitivním společenským či ekonomickým dopadem nemohla z finančních důvodu vůbec vzniknout, a významnou měrou tak dopomáhá k plnění absorpční kapacity, tedy schopnosti členské země prostředky z evropských fondů čerpat.