Koncept evropské přidané hodnoty se nejvíce spojuje s projekty, které jsou spolufinancovány z rozpočtu EU, a mají tak přispívat nejen k lokálním potřebám, ale také k evropským cílům. Ty se ale podle okolností mohou měnit. Měřit přínos vynaložených prostředků navíc není zrovna jednoduchý úkol.
Evropská integrace přinesla na evropský kontinent téměř 70 let míru, prosperity a blahobytu, přestože to tak během ekonomických, migračních a koronavirových krizí někdy nevypadá. Vytváří nová pracovní místa, bourá nejen fyzické, ale i mentální hranice, zlepšuje životní podmínky, chrání přírodu nebo zajišťuje svobodný pohyb výrobků, osob, kapitálu a do jisté míry i služeb, vědomostí a dat napříč členskými státy. A to vše díky spolupráci založené na společných pravidlech a sdílení zdrojů.
Takové hodnoty oceňují i samotní občané, kteří volný pohyb a mír na evropském kontinentu pravidelně hodnotí jako nejpozitivnější přínosy EU v průzkumech Eurobarometru.
Ačkoliv mají státy a instituce EU někdy problém se na evropských předpisech dohodnout a následně je v praxi uplatňovat, členství v evropském bloku je nadále lákavé, jak potvrzují i větší či menší integrační ambice sousedních zemí na východě a jihovýchodě Evropy.
Evropská komise v souvislosti s návrhy nové kohezní politiky v rámci víceletého finančního rámce pro období 2014 až 2020 definovala evropskou přidanou hodnotu (angl. European added value, EVA či EAV) jako hodnotu, která vzniká intervencí EU a která je přídavným benefitem pro to, co by stát mohl vykonat sám. V tu dobu však ještě nebylo jasné, co všechno tento koncept zahrnuje a na základě jakých kritérií ho hodnotit.
„V kohezní politice se (koncept tehdy) neprojevil téměř vůbec (s výjimkou některých projektů přeshraniční spolupráce), v jiných programech byl nejcitelnější například v CEF (Nástroj pro propojení Evropy), Horizon 2020, či Erasmus+,“ vysvětlil Petr Zahradník, hlavní ekonom České spořitelny a český zástupce v Evropském hospodářském a sociálním výboru.
Osudné referendum a myšlenky na budoucnost
Obrat přišel po osudném referendu o vystoupení Spojeného království z EU v červnu 2016 a na základě Bílé knihy o budoucnosti EU předložené Evropskou komisí v březnu 2017. Tehdy se členské státy a instituce EU rozmýšlely, kam by se měla integrace EU posunout a v jakých oblastech by společně měly dělat více, či naopak méně. V té době se také rozvíjela agenda Komise v oblasti „lepší regulace“, která si kladla za cíl zvýšit transparentnost a inkluzivitu procesu tvorby politik a zdokonalit evropské předpisy.
V roce 2018 pak EVA hrála hlavní roli v návrzích budoucího víceletého finančního rámce.
Koncept se totiž často spojuje s poskytováním dotací a jejich následným vlivem. Zjednodušeně to znamená, že projekty, na jejichž realizaci se podílely prostředky z rozpočtu EU, by měly přinést výhody nejen pro oblast a aktéry, kterých se přímo týkají, ale měly by mít co nejširší evropský dosah a dopad. Zároveň by měly přispívat k cílům a prioritám, které si EU jako celek stanovila.
„Je čas se poměrně rychle rozloučit s projekty typu oprava lokální komunikace z vísky A do samotky B, zvelebení náměstí, či výstavba obecního osvětleného chodníku či kanalizace, ze kterých má přímý prospěch opravdu a pouze ono dané místo a nikdo další,“ uvedl ve svém článku pro Měsíčník EU Aktualit před třemi lety Zahradník.
Podle ekonoma tak převládala snaha o to, aby zdroje EU směřovaly především k řešení problémů, kterými je vhodnější zabývat se na unijní úrovni. Ostatní problémy pak měly být řešeny na národní úrovni za podpory národních, regionálních nebo místních zdrojů.
„Myslím, že pokud by se toto podařilo do konečné podoby víceletého finančního rámce vtělit ve významnější míře, jednalo by se opravdu o výrazný průlom, kdy by rozpočet EU dominantně podporoval projekty celoevropsky významné, a na financování ostatních by bylo třeba výrazněji zapojit národní finance,“ upřesnil Zahradník redakci EURACTIV.cz.
Komise tehdy viděla přidanou hodnotu zejména v podpoře centrálně řízených programů, jako jsou Horizont Evropa nebo Erasmus+. Ty, spolu s dalšími finančními nástroji, měly po roce 2020 hrát mnohem větší roli než dosud, přestože některé státy, jako například Česko, s jejich využíváním spíše otálejí.
Hlavními prioritami budoucího rozpočtu, kam mělo směřovat mnohem více finančních prostředků než doposud, se pak měla stát migrace, digitalizace, inovace či obrana. Menší roli měla naopak hrát kohezní a zemědělská politika. Před dvěma lety tak hrozilo, že malé projekty realizované v Českých Budějovicích, francouzském Lyonu, španělské Seville, estonském Tartu nebo třeba ve finském Tampere, tedy jednoznačně vnitrozemských městech, nebudou z rozpočtu EU po roce 2020 vůbec podporovány.
Dopad koronavirové pandemie
S postupem jednání o budoucím rozpočtovém a programovém období však důraz na EVA podle Zahradníka postupně mizel. Byl podle jeho slov „příliš radikální a v podstatě neuskutečnitelný“.
Na přelomu roku 2019 až 2020 navíc přišla koronavirová krize, která si vyžádala důraz na trochu jiné priority. Migrace a obrana musely jít stranou, na výsluní se naopak dostal společný zájem členských států na obnově ekonomik a posilování odolnosti vůči budoucím podobným krizím.
„Pandemie odhalila, že zdravotní systémy v jednotlivých členských státech jsou naprosto dominantně postaveny na národních pravidlech, a součinnost a koordinace mezi nimi není jednoduchá. Nejsou vytvořena společná pravidla pro celoevropské zásobování a distribuci léčiv a zdravotnického materiálu, není vytvořen jakýkoliv systém pro sdílení kapacit zdravotnických zařízení (lůžek, personálu, léčebných postupů a sdílení příkladů nejlepší praxe). Totéž platí pro sociální služby a oblast krizového managementu, včetně pravidel civilní ochrany a zavádění omezujících restriktivních opatření,“ připomenul Zahradník.
Dodal, že právě kvůli problémům, které se během posledních 10 měsíců ukázaly, bude víceletý finanční rámec minimálně 10 procenty přímo přispívat na řešení pandemie. Doplněn pak bude prostředky z fondu obnovy.
„Současně se domnívám, že ostatní oblasti, se kterými je evropská přidaná hodnota spojována, tedy transevropská mobilita, energetika, ICT, výzkum, inovace, klimatické záležitosti a podobně zkrátka nepřijdou. Řada z nich je s řešením následků covidu kompatibilní,“ uvedl Zahradník. Podle něj tak pandemie nemusí být důvodem pro ústup EVA, ale spíše prostředek jejího posílení.
Podle studie Friedricha Heinemannsice uvedené v žurnálu Evropského účetního dvora (EÚD) má koronavirus spíše smíšené dopady na koncept EVA. Z jeho výsledků vyplývá, že Komise sice zamýšlela směřovat prostředky z fondu obnovy do oblastí společného zájmu, členské státy ale ve finále tuto podmínku oslabily.
Příkladem může být Česko. V plánu vlády na čerpání prostředků z programu REACT-EU, který sice nespadá do programu Next Generation EU, ale má se vyčerpat na okamžitou koronavirovou pomoc ještě v nynějším programovém období, mělo 15 procent ze zhruba 30 miliardové alokace pro ČR (tj. 4,5 miliardy korun) směřovat na kabiny pro sportovce. Vůči tomu se ohradili někteří hejtmani českých krajů.
Nelíbí se jim ani přípravy na čerpání z fondu obnovy, z něhož by ČR měla získat zhruba 182 miliard korun. Plány na využití prostředků z něj totiž vláda podle zástupců krajských a městských samospráv řádně nekonzultovala. Velké výhrady mají i podnikatelé a průmysl.
Definice evropské přidané hodnoty se stále liší
Pandemie však není jediným viníkem, kvůli kterému se důraz na evropskou přidanou hodnotu oslabil. Problém je i přetrvávající neshoda nad jasnou definicí a hodnotícími kritérii EVA.
Články z žurnálu EÚD doporučují spojovat EVA s principem subsidiarity, na základě kterého by měly vznikat evropské předpisy. Ty by se měly týkat pouze oblastí, které je pro jejich charakter lepší řešit na evropské než na národní či dokonce regionální a lokální úrovni. To by v budoucnu bylo potenciálně možné vztáhnout i na čerpání z fondů EU.
S ním často souvisí i princip proporcionality, který znamená, že činnost EU by měla směřovat k plnění cílů stanovených v unijních smlouvách či alespoň v aktuálních strategických dokumentech připravených evropskými institucemi. Těmi jsou nyní hlavně posilování spolupráce a role EU ve zdravotní politice, digitalizace, výzkum a inovace, průmyslová restrukturalizace, boj proti klimatické změně rozvojem obnovitelných zdrojů energie a snižováním emisí, ochrana biodiverzity a mnohé další, které více či méně souvisí s nynější hlavní unijní iniciativou Zelená dohoda pro Evropu. Ta v podstatě nahrazuje dosavadní strategii Evropa 2020, na jejímž základě byly alokovány i unijní finance.
Samo o sobě mají přidanou hodnotu také projekty, do nichž je zapojeno více členských států či jejich regionů. To je patrné zejména u přeshraničních projektů často spolufinancovaných z rozpočtu EU. Na ty ale tolik unijních prostředků nesměřuje.
Nemusí se navíc jednat pouze o projekty financované z programů Interreg. Jak připomenul Zahradník, do této skupiny „přeshraniční integrace“ lze zařadit i „projekty v rámci CEF pro budování transevropských sítí v dopravě, energetice a ICT a digitalizaci, a též společné vědeckovýzkumné projekty a podobně“.
Kromě toho může jít podle Zahradníka také o projekty, které se sice uskutečňují v jednom konkrétním místě v jednom členském státě, ale svým významem přesahují význam lokality.
„Příkladem může být třeba vysoce inovační projekt, který rozhodujícím způsobem přispěje k dominanci v určitém odvětví, získá v něm významný tržní podíl, produkty se vyvážejí i do dalších států, včetně těch mimo EU, čímž je posilována konkurenceschopnost celé EU. Může se však jednat i o výzkumně-inovační projekt, který se opět realizuje jen na jednom místě, ale pracovní tým je mezinárodní a výstupy opět přesahují hranice příslušného členského státu,“ vysvětlil ekonom České spořitelny.
Dodal zároveň, že hodnotit přínos projektů je možné také na základě analýzy přínosů a nákladů nebo testování výsledků a výkonnosti projektů. Nedostatečné je naopak měřit hodnotu projektů jen na základě toho, že prostředky byly vynaloženy včas a v plné výši pro účely, které jsou uvedené ve studii proveditelnosti.
Výzkumníci, kteří publikovali své reflexe v žurnálu EÚD, také při upřesnění EVA doporučují srovnávat evropskou politiku s jejími národními protějšky.
V tomto ale může vzniknout problém, protože navzdory evropské spolupráci a integraci se zájmy členských zemí v určitých oblastech více či méně liší. Možné je to vidět na národních prioritách, do nichž země plánují směřovat prostředky z fondů EU.
„Země by měly nastavit programy tak, aby přispívaly k dosažení společných priorit dohodnutých na úrovni EU, a nikoliv vnímat tyto peníze jako ,jejich, k volnému užití‘, neb to účelem kohezní politiky není,“ připomenul český europoslanec Luděk Niedermayer.
V Česku je tento problém tradičně patrný na upřednostňování unijních financí při budování a rekonstrukci dopravní infrastruktury. Prostředky by ale dle odborníků měli směřovat spíše do digitalizace veřejné správy, výzkumu a vzdělávání nebo ochrany životního prostředí.
Zahradník se však obává, že i nyní kvůli neshodám nad konceptem i změněným prioritám bude v zájmu národních politiků nasměřovat prostředky z rozpočtu EU do projektů s lokálním či regionálním dosahem.
Nefinanční přínos EU
EVA se nemusí lišit jenom napříč členskými státy, ale také mezi unijními politikami.
Podle europoslance Niedermayera není obtížné nalézt přidanou hodnotu EU v ekonomické oblasti, na níž je Evropské společenství od počátku založené. Přidanou hodnotu lze však najít i mimo ekonomiku.
„Státy by měly vědět, jakou hodnotu konkrétním rozhodnutím (o poskytnutí fondů) pro svou zemi tvoří. Může to být hodnota ekonomická, společenská, zlepšení bezpečnosti či třeba zdravotnictví. A dle tohoto posouzení by měla vláda prostředky přidělit či nepřidělit,“ upřesnil europoslanec. Dodal ovšem, že v podobném duchu bychom měli uvažovat „na celém půdorysu EU“.
Z jeho pohledu se nemusíme zaměřovat pouze na finanční oblast, ale evropskou přidanou hodnotu můžeme hledat i v nefinanční sféře. Příkladem, který sám uvedl, může být mechanismus podmiňující čerpání prostředků z rozpočtu EU dodržováním základních principů a hodnot zakotvených ve Smlouvě o EU.
„Postupy uplatňované na úrovni EU, za účelem kontroly dodržování těchto základních principů a hodnot a sankcionování v případě jejich nedodržování, představují nepochybně prospěch pro vývoj společnosti, neb bez těchto principů obvykle dochází buďto ke špatnému vládnutí či omezení jeho kontroly, ne-li ke zneužití moci,“ vysvětlil Niedermayer pro redakci EURACTIV.cz.
„Je jisté, že vlády, které se chtějí vydat jiným směrem, než je převažující ,evropský způsob vládnutí a žití‘, toho mohou dosáhnout. Ale myslím, že mnoho lidí ocení a doufá, že příslušnost k EU jim to zkomplikuje. A to právě ku prospěchu hlavně občanů takového státu,“ dodal český europoslanec.
