ČAK se vyjádřila k legislativnímu návrhu senátorky advokátky A. Šípové
Představenstvo České advokátní komory se vyjádřilo k pozměňovacímu návrhu senátorky Mgr. Adély Šípové k senátnímu tisku č. 73 (návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci):
I. Úvod
Senátorka Mgr. Adéla Šípová (advokátka, bez politické příslušnosti, zvolena v roce 2020 za Piráty) zaslala České advokátní komoře k vyjádření pozměňovací návrh, který upravuje možnost zavedení distančního způsobu jednání orgánů České advokátní komory, a to „s využitím technického zařízení pro přenos obrazu a zvuku, pokud umožňuje uplatňovat práva spojená s účastí na jednání nebo zasedání orgánu Komory“.
Návrh novelizuje část čtyřicátou první předmětného návrhu zákona, která upravuje změnu zákona o advokacii (prohlášení o pravosti elektronického podpisu a nové znění správního postihu vinklaření). Podstatou návrhu je, aby Komora sama svým stavovským předpisem stanovila, zda tento postup možný je či nikoli, popř. u kterého orgánu. Tato změna je odůvodněna obdobným navrhovaným řešením u orgánů místní samosprávy (viz sněmovní tisk 1113).
II. Problematika distančního jednání orgánů Komory
Představenstvo České advokátní komory v prvé řadě vítá každý námět na vylepšení vnitřní komunikace včetně komunikace elektronické, zejména s ohledem na aktuální situaci, která není nakloněna osobnímu setkávání členů orgánů právnických osob. Na tomto problému také aktivně pracuje. Česká advokátním komora vykonává veřejnou správu na úseku advokacie a z tohoto důvodu je nutné, aby svou působnost vykonávala i v době, kdy setkávání více osob může podléhat nejrůznějším limitujícím opatřením. To samé platí pro veškerou další činnost, kterou Komora vykonává jak pro advokáty, tak pro advokátní koncipienty či třetí osoby (žadatelé o bezplatnou právní pomoc, žadatelé podle zákona o svobodném přístupu k informacím atd.).
V tomto směru považuje představenstvo za nutné jedním dechem zároveň konstatovat, že činnost orgánů Komory nebyla stávající pandemickou situací nijak zasažena, neboť jednání orgánů Komory lze již nyní bez problémů uskutečnit distančně s použitím dostupných technických zařízení (Microsoft Teams, Cisco Webex aj.).
Forma jednání orgánů Komory totiž není zákonem o advokacii exaktně předepsána, a proto bylo v souladu s organizačním řádem České advokátní komory postupováno stejně jako doposud, pouze bez osobní přítomnosti členů jednotlivých orgánů. Nutno rovněž v této souvislosti podotknout, že omezení setkávání více osob na jednom místě zavedená mimořádnými opatřeními vlády a Ministerstva zdravotnictví se nijak nedotýkala orgánů veřejné moci, takže činnost Komory nebyla nijak ovlivněna. Z tohoto hlediska tedy není navrhovaná změna zákona o advokacii nutná, neboť řeší otázky, které jsou organizačním řádem České advokátní komory uchopitelné a pokud by měly být z hlediska legislativního purismu výslovně zakotveny, je možné tak jednoduše učinit novelou organizačního řádu a není nutné kvůli tomu měnit zákon o advokacii.
Navrhované řešení distančního jednání orgánů Komory s využitím technického zařízení pro přenos obrazu a zvuku, pokud umožňuje uplatňovat práva spojená s účastí na jednání nebo zasedání orgánu Komory, je tak v současně době již aplikované a nevyžaduje změnu zákona.
Jediný orgán, jehož jednání nelze tímto způsobem upravit, je sněm. Sněm je totiž vrcholným orgánem komory, který se skládá ze všech advokátů, kteří se ho rozhodnou zúčastnit, přičemž jeho výjimečnost v hierarchii orgánů Komory spočívá mj. v tom, že volí ostatní orgány Komory (s výjimkou zkušební komise). Je to právě tato jeho nezastupitelná funkce, která neumožňuje jednoduše aplikovat řešení navržené vládou pro orgány obce a kraje na jednání sněmu, neboť orgány územní samosprávy jsou početně zcela nesrovnatelné s advokátním stavem (cca 12 tisíc aktivních advokátů). Navrhovaná změna zákona o advokacii sice výslovně nezakotvuje distanční volbu členů orgánů Komory – pouze ji umožňuje zavést, rozhodne-li o tom sněm novelou organizačního řádu – nicméně tuto možnost připouští, což samo o sobě vzbuzuje oprávněné diskuse nad realizovatelností takovéto změny.
Z technického hlediska je totiž propastný rozdíl mezi online jednáním zastupitelstva Hlavního města Prahy (o celkovém počtu 65 zastupitelů, což je nejvyšší počet členů orgánů samosprávných územních celků v ČR) a jednáním sněmu, které musí být po technické stránce nastaveno tak, aby umožnilo účast cca 12 tisíc advokátů a aktivní výkon jejich práv s účastí na sněmu spojených. K těmto právům patří zejména přímé a tajné volby do orgánů Komory, předkládání návrhů k projednání a schválení sněmem a samozřejmě i případné vystoupení na sněmu. Technické řešení by tedy muselo zajistit, aby v předem stanovený čas konání sněmu mohli advokáti z celé ČR přistupovat online k jednání sněmu a společně s advokáty fyzicky přítomnými hlasovat, volit, účastnit se diskuse, předkládat návrhy atd. V tuto chvíli přitom Komoře není znám komerčně dostupný software, který by umožňoval konferenční jednání pro teoretických 12 tisíc účastníků sněmu tak, aby žádnému z nich nebylo odepřeno právo či znemožněno využití práva na plnou účast na sněmu, a to včetně technického zabezpečení, které by každému zabezpečilo technicky spolehlivé připojení. Nejedná se totiž pouze o možnost audiovizuálního vstupu do jednání sněmu, ale především o veřejné hlasování o návrzích usnesení sněmu (včetně sledování aktuální účasti) a skutečně tajné hlasování při volbách do volených orgánů Komory.
Komorou aktuálně využívaný software pro zasedání jednotlivých komorových orgánů (zejména představenstva) umožňuje limitně účast 200 uživatelů, v případě volby jiné licence až 3 000 uživatelů, ale s tím, že je prakticky možné, aby se účastník mohl na sněmu veřejně vyjádřit – to by bylo po organizačně-technické stránce prakticky nerealizovatelné. Navíc do tohoto řešení vstupují volby, kdy software neumožňuje regulérně a bezpečně autentizovat hlasujícího, navíc při zachování principu skutečně tajného hlasování s anonymizací hlasujícího. Zde by bylo nutně třeba dalšího poměrně složitého programového řešení, možná i poměrně nákladné technické vybavení včetně zajištění dalších přístupů, a to včetně záložních a nezbytných licencí. Společně se těmito technickými otázkami vzniká i otázka samotné legitimity sněmu v případě, kdy např. technické závady znemožní online připojení, jak průběžně ověřovat, zda se sněmu účastní a jednotlivé úkony včetně hlasování činí skutečně ten daný advokát a nikoli jiná osoba aj. Všechny tyto otázky musí vyřešit Komora, než jako pořadatel sněmu k takovému řešení přikročí.
Z čistě technického pohledu by tedy pro zajištění konání sněmu online bylo třeba vyvinout vlastní software, jehož náklady na vytvoření a provoz by se pohybovaly řádově v desítkách milionů Kč, a to zejména kvůli nutné bezpečnosti a nenapadnutelnosti regulérnosti voleb. Nasazení kryptografických, biometrických a jiných bezpečnostních funkcí je totiž stále velmi nákladné. Bylo by také rovněž nutné zřídit linku technické pomoci pro asistenci advokátům, teoreticky by systém měl podléhat odpovídajícím bezpečnostním certifikacím, musel by být napojen na informační systém České advokátní komory a tím splňovat technické požadavky zákona o informačních systémech veřejné správy atd. Všechny tyto otázky musí zohlednit i případná změna zákona o advokacii, například otázku, zda bude nutné trvat na anonymizaci distančně hlasujících – pokud by zákon připouštěl, že distanční volba nemusí být tajná. Otázka autentizace – tedy jistota, že hlasují skutečně jen oprávnění – tedy advokáti – a že každý hlasuje jen jednou, má samozřejmě v tomto případě přednost.
Co lze umožnit již v tuto chvíli a bez potřeby přijetí jakékoli právní úpravy (ať již zákonné či podzákonné – stavovské), to je umožnit advokátům, kteří se z časových či jiných závažných důvodů nedostaví na sněm, aby mohli sledovat průběh sněmu prostřednictvím streamování přímého přenosu z místa konání sněmu. Toto technické řešení je poměrně jednoduché a navzdory případnému vysokému počtu připojených advokátů by toto jistě šlo zařídit již pro nadcházející sněm. Toto řešení však pochopitelně neumožní takovýmto advokátům účast na sněmu v právním slova smyslu, tj. volit, hlasovat, předkládat návrhy atd.
III. Závěr
Legislativní návrh, který by přinášel možnost distančního způsobu konání sněmu, by tak musel být především nejen technicky bezpečně realizovatelný, ale bude muset vyřešit i řadu otázek, které byly naznačeny (a opravdu jen naznačeny) výše v tomto stanovisku a to tak, aby z něj neplynula případná právní rizika spojená s tvrzením, že advokátovi nebyla zaručena možnost se sněmu zúčastnit a z toho pramenící nejistota ohledně legitimity sněmu. To bohužel uvedený návrh (ale zatím ani žádný jiný) není schopen zaručit. Prozatím se bohužel nepohybujeme na takové technické úrovni, která by umožnila elektronicky beze zbytku uskutečnit to, co lze jednoduše zorganizovat za fyzické přítomnosti účastníků sněmu. Nelze totiž odhlédnout od faktu, že žádné technické řešení, které by umožnilo přenést sněm do online prostředí, neexistuje a pořízení takovéhoto technického řešení „na míru“ přesahuje finanční možnosti profesní samosprávy.
Diskuse nad formou konání sněmu i voleb do orgánů Komory je zcela namístě a legitimní, neboť představy advokátního stavu o výkonu jeho samosprávních pravomocí samozřejmě mohou posouvat právní úpravu advokacie novými směry. Nicméně to vyžaduje diskusi širokou a musí nutně zahrnovat daleko větší okruh advokátů, než tomu bylo dosud. Hlasy, které volají po jednoduchém distančním řešení umožňující volbu např. prostřednictvím smartphonu lze zatím zdokumentovat jen v desítkách případů a rozhodně nelze tvrdit, že je to hlas většiny advokátů.
Z tohoto důvodu navrhlo představenstvo do programu 8. sněmu diskusi ohledně formy konání sněmu a organizace voleb do orgánů Komory, přičemž je výrazem svrchované stavovské nezávislosti, aby si další směrování určila sama advokacie prostřednictvím svého nejvyššího orgánu.
Představenstvo České advokátní komory je proto toho názoru, že ani přijetím uvedeného pozměňovacího návrhu nebude organizace sněmu „online“, tj. distančně způsobem umožňující online účast advokátů na sněmu s plným zachováním práv s účastí na sněmu spojených, v současné době pro Českou advokátní komorou po technické stránce realizovatelná a přijetí navrhované právní úpravy, která by to umožnovala (byť na základě rozhodnutí sněmu), by vedlo pouze k nadbytečnosti takovéhoto ustanovení a možná i k určitému zmatku vzhledem k tomu, že podmiňuje používání distanční formy jednání orgánů Komory (která dnes běžně funguje), naopak k tomu, že by bez přijetí dalšího stavovského předpisu nebo novelizace předpisů stávajících nebylo distanční řízení možné, přičemž distanční konání sněmu bez rizik to stejně neumožní. Přesto, že si představenstvo velmi váží snahy a podpory advokátního stavu ze strany paní senátorky Šípové, kterou tímto návrhem projevila advokátnímu stavu, nemůže navrhovaný pozměňovací návrh doporučit, protože situaci v dané podobě nejen neřeší, ale v některých ohledech může situaci i zkomplikovat.
Za představenstvo JUDr. Vladimír Jirousek, předseda České advokátní komory.
—————————————————————————————————————————–
Pozměňovací návrh
senátorky Adély Šípové
k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony
v souvislosti s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci
(senátní tisk č. 73)
V čl. XLIII za bod 2 vložit nový bod 3, který zní:
„3. V § 49 se doplňuje odstavec 3, který zní:
„(3) Stanoví-li tak příslušný stavovský předpis, lze účast na jednání nebo zasedání orgánu Komory zajistit též distančním způsobem s využitím technického zařízení pro přenos obrazu a zvuku, pokud umožňuje uplatňovat práva spojená s účastí na jednání nebo zasedání orgánu Komory. Příslušný stavovský předpis stanoví pravidla účasti na jednání nebo zasedání orgánu Komory distančním způsobem. Člen orgánu Komory není povinen účastnit se zasedání orgánu Komory distančním způsobem.“.“
Následující bod 3 označit jako bod 4.
Odůvodnění
Pozměňovacím návrhem k vládnímu návrhu zákona v souvislosti s elektronizací postupů orgánů veřejné moci se navrhuje zavést do zákona o advokacii výslovnou možnost připuštění distanční účasti členů orgánů České advokátní komory na jejich zasedání pomocí prostředků distanční komunikace za předpokladu, že účast bude uskutečněna pomocí zařízení pro přenos obrazu a zvuku (bude tedy možné takto účastnící se členy orgánů identifikovat) a při distanční účasti bude umožněno uplatnění práv spojených s účastí, tj. zejm. hlasování, vystoupení v rozpravě, předkládání návrhů atp., nebude se tedy jednat o pouhý stream. Musí také jít o přítomnost v reálném čase, kdy zasedání probíhá, tj. nebude možné např. hlasování tzv. per rollam předem, mimo zasedání, neboť takovým způsobem by nebyla splněna podmínka přítomnosti na zasedání.
Úprava se nijak nedotýká dosavadních zákonných procesních ustanovení (např. přímé a tajné volby členů orgánů advokátní komory Sněmem dle § 43 písm. a) zákona o advokacii), proto by systém pro distanční účast musel vyhovět také těmto zákonným požadavkům, s čímž budou nejspíše spojeny dodatečné náklady, neboť základní na trhu existující nástroje (např. MS Teams či Zoom budou pravděpodobně řadu těchto funkcionalit postrádat). Také z tohoto důvodu návrh předpokládá samotnou úpravu distanční účasti v jednacím řádu příslušného orgánu České advokátní komory. Tj. distanční účast bude umožněna, až si orgány České advokátní komory samy připraví systémy pro distanční účast, a pouze tam, kde samy orgány České advokátní komory vyhodnotí, že distanční účast jejich členů dává smysl. Navrhovaná úprava je proto zejména zákonným potvrzením, že distanční účast je legitimní možnost pro zajištění přítomnosti členů orgánů na zasedání orgánu a nebyly zde pochyby o zákonnosti tohoto postupu.
Návrh úpravy je obdobný vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, projednávanému jako sněmovní tisk č. 1113.[1] Jelikož se v případě orgánů územních samosprávných celků i orgánů České advokátní komory jedná o orgány samosprávy, ale rovněž orgány veřejné moci, jeví se obdobná úprava logickou. Připuštění distanční účasti je vhodné nejen z pohledu aktuálně probíhající pandemie nemoci COVID-19, jenž činí osobní setkávání složitějším, ale také kupř. z pohledu umožnění širší účastí mimopražských advokátů na Sněmu (dle webu České advokátní komory se III. – VII. Sněm České advokátní komory konal vždy v Praze),[2] čímž může dojít k posílení demokratické legitimace na Sněmu přijatých usnesení.
