Evropská unie kvůli pandemii dočasně zavřela oči před nadměrným utrácením svých členských zemí. V současné době se jedná o tom, jestli je má zase naplno otevřít, nebo jen pootevřít.
Když na jaře roku 2020 začala v Evropě koronavirová pandemie, vlády zemí potřebovaly rychle reagovat a zajistit, že dlouhodobé ekonomické, zdravotní a společenské následky budou co nejmenší. To si žádalo hodně peněz, dosavadní pravidla rozpočtové odpovědnosti proto dočasně „vyletěla oknem“. Státy zkrátka musely utrácet, aby své ekonomiky udržely v provozu.
V Evropské unii platí tzv. Pakt stability a růstů, který vyžaduje od členských států, aby přijaly takové finanční politiky, které udrží jejich rozpočtový schodek pod 3 % a veřejný dluh pod 60 % HDP. Evropská komise loni v březnu rozhodla, že kvůli pandemii přestane tato pravidla vymáhat. Tato výjimka platí stále.
Podle ekonoma České spořitelny Petra Zahradníka se fiskální disciplína zemí v důsledku uvolnění těchto pravidel dramaticky zhoršila. „Na straně druhé však byl tento krok zcela správný, odůvodněný a těžko by bylo možné reagovat jinak. Pandemie představuje největší exogenní neekonomický šok pro globální ekonomiku od skončení druhé světové války, který má drastické ekonomické následky a náklady,“ vysvětlil Zahradník.
Zároveň však dodal, že státy tento „pandemický důvod“ bohužel velmi pravděpodobně ve větší či menší míře zneužily k neodůvodněnému a s pandemií nesouvisejícímu mrhání veřejnými prostředky. „Diskutabilní současně je, jak efektivně byla veřejná pomoc a podpora určená ke kompenzaci následků pandemie využita, jak tato podpora byla dostupná a jak přispěla k zotavení ekonomiky i celé společnosti,“ podotkl člen Evropského hospodářského a sociálního výboru.
Při pohledu na čísla je jasné, že loňský rok přinesl velký šok. V roce 2020 se průměrná hodnota schodku veřejných financí v EU zhoršila na 6,9 % unijního HDP, rok předtím přitom šlo o 0,5 % a v roce 2018 dokonce o 0,4 %. Velmi vypovídající je také fakt, že žádný členský stát EU nebyl v loňském roce v přebytku, zatímco v roce 2019 to platilo pro 17 zemí Unie.
Zahradník odhaduje, že v roce 2020 byl tento vývoj minimálně z 80 % způsoben přímo a nepřímo následky pandemie, v roce 2021 pak lze propad veřejných financí „připsat“ pandemii přibližně ze 70 %.
Disciplína problémem i před pandemií
I když se rozpočtová disciplína napříč Evropou v letech před pandemií postupně zlepšovala, rozhodně nelze říct, že by byla situace růžová. Především státy jižní Evropy, jako jsou Portugalsko, Itálie a Řecko, dlouhodobě překračují limity veřejného dluhu o desítky procent. Konkrétně Řekové v současnosti více než trojnásobně.
Jak potvrdil Boris Navrátil, odborník z Katedry ekonomie a hospodářské politiky Vysoké školy PRIGO, „mnohé ekonomiky, nejen jižní křídlo EU, byly churavé dlouhodobě, a to v důsledku nevhodné fiskální politiky, nedostatečné regulace bankovního sektoru či pomalosti strukturálních změn.“
Navrátil nabídl i vysvětlení těchto problémů. V devadesátých letech nastavená fiskální pravidla podle něj nereflektovala výrazně odlišnou situaci v jednotlivých zemích EU. Proto je státy nedodržovaly, a to ani velké a silné ekonomiky jako Francie či Německo.
„Podoba těchto pravidel v rámci tzv. konvergenčních kritérií byla důsledkem politické objednávky na vznik měnové unie se společnou měnou. Její vznik byl žádoucí, ale hospodářská politika EU nebyla dlouhá léta schopna dostatečně citlivě reagovat na problémy, jimž jednotlivé členské země hospodářské a měnové unie čelily,“ uvedl Navrátil s tím, že teprve Evropský semestr, vytvořený v reakci na hlubokou ekonomickou krizi, pomohl od roku 2011 tento systémový nedostatek postupně odstraňovat.
Tzv. Evropský semestr je proces koordinace hospodářských a fiskálních politik v rámci EU, který probíhá v půlročních cyklech. Jeho cílem je, aby členské státy uváděly své rozpočtové a hospodářské politiky do souladu s cíli a pravidly dohodnutými na evropské úrovni. V dobách pandemie je však tento proces „u ledu“.
Debata o reformě začíná
Evropská komise v červnu rozhodla, že pozastavení fiskálních pravidel bude pokračovat i po celý rok 2022, aby státy měly i nadále možnost podporovat své pandemií zasažené ekonomiky, a nemusely se tedy ohlížet na dodržování fiskálních pravidel nebo limitů pro veřejnou podporu. V současné době se jedná o tom, kdy tato výjimka, nazvaná jako přechodná či obecná úniková doložka, skončí a dojde k zahájení procesu fiskální konsolidace.
„Nedodržování fiskálních pravidel se v letech 2020 a 2021 stalo realitou. Zatímco v roce 2019 pravidlo související s výší rozpočtového deficitu nedodrželo v EU-28 jedině Rumunsko, v roce následujícím to byly už všechny státy EU s výjimkou Dánska. Předpoklad, že aplikace únikové doložky bude v roce 2022 ukončena, se nezdá být úplně reálným,“ myslí si Boris Navrátil.
O fiskální disciplíně se ale jedná i v dalších rovinách. Jednak jde o otázku zjednodušení institucionálních pravidel a správy, a jednak o vymezení tzv. zlatého pravidla pro dlouhodobější opatření související s překonáním následků pandemie a především pro investice spojené se zelenou a digitální transformací.
„Zlaté pravidlo má umožnit dlouhodobou, případně trvalou výjimku při dodržování pravidel Paktu stability a růstu, tedy to, že by se například výdaje spojené se zelenými investicemi určitého typu nezapočítávaly do deficitu a nebyl by jimi navyšován veřejný dluh. Tato oblast je zřejmě nejkontroverznější, neboť v případě výrazného prolomení Paktu stability a růstu by se stal tento nástroj neúčinný,“ upozornil ekonom s tím, že při předchozí krizi Pakt bezpochyby přispěl k významnému ozdravení veřejných financí.
Dá se očekávat, že najít shodu v otázce fiskální flexibility nebude vůbec jednoduché. Na jedné straně už nyní stojí země jako Francie, Španělsko, Itálie, Řecko a Portugalsko, které mají všechny veřejný dluh vyšší než 100 % HDP a které volají po „smysluplné reformě“. Takové, která by brala v potaz post-pandemickou realitu a finanční závazky zmíněné zelené transformace.
Na straně druhé stojí tzv. šetřivá čtyřka (Frugal Four), skupinka skládající se z Rakouska, Nizozemska, Dánska a Švédska, která dlouhodobě tlačí na přísnější pravidla. V zářijové výzvě tato čtveřice společně s Finskem, Lotyšskem, Slovenskem a Českou republikou volala po návratu k rozpočtově odpovědné politice. Nejasná je zatím pozice Německa, které čeká na novou vládu.
Podle Petra Zahradníka bohatě postačuje současná flexibilita, která se uplatňuje při „napravování rozpočtových hříšníků“ – každý z nich je posuzován zvlášť a v hodnocení se bere ohled na jeho specifika. Ekonom by se přimlouval spíše za větší tvrdost vůči těm, kteří k nápravě nepřistupují dostatečně rychle, důsledně a odpovědně. „Pokud je za flexibilitu považováno to, že na hříšníky bude konečně vzat bič a disciplinovaní budou této kúry uchráněni, jsem pro. Nejsem ale pro flexibilitu v podobě dalších ústupků a úlev. Na to teď opravdu není čas ani prostor,“ uvedl Zahradník.
Výkonný místopředseda Evropské komise Valdis Dombrovskis zodpovědný za ekonomické záležitosti se nechal slyšet, že snížení veřejného dluhu rozhodne o schopnosti EU reagovat na budoucí ekonomické šoky. Nová fiskální pravidla by však podle něj zároveň neměla brzdit ekonomický růst.