Ani téměř rok po opuštění jednotného trhu a celní unie, a téměř dva roky po formálním ukončení členství v Evropské unii, nejsou unijní vztahy se Spojeným královstvím v rovnováze. Ba naopak. Jeden spor střídá druhý a jejich jádrem je zejména nedodržování dohodnutých závazků ze strany britské vlády, která navíc není otevřena žádným ústupkům.
Po šesti týdnech intenzivních jednání mezi Evropskou unií a Spojeným královstvím nad řešením pobrexitové situace v Severním Irsku, kvůli které od počátku roku dochází ke komplikacím v obchodní výměně i tamním politickém uspořádání, není stále nic dohodnuto.
„Místopředseda Evropské komise Maroš Šefčovič a já jsme se dnes setkali v Londýně, abychom zhodnotili jednání o protokolu o Severním Irsku. Diskutovali jsme o celé řadě problémů způsobujících potíže v Severním Irsku. Stále chceme najít shodu nad řešením, ale propast mezi našimi pozicemi je stále značná,“ uvedl včera britský vyjednavač David Frost na svém Twitteru po již tradičním pátečním jednání se svým unijním protějškem, s nímž se setkává střídavě v Londýně a Bruselu nad výsledky každotýdenních technických jednání.
Vyjednavač za EU Maroš Šefčovič byl ve svém vyjádření ke schůzce o poznání střídmější. Jeho strohá slova navíc tentokrát nedoprovázela ani oficiální tisková zpráva Evropské komise, která se pouze spokojila se sdílením jeho prohlášení na Twitteru.
I to může naznačovat, kam se usilovná snaha o konstruktivní dialog ze strany EU bez otevřeného přístupu ke kompromisům ze strany britské vlády může po brexitu dostat.
„Podle mého je hlavním problémem samotný Severoirský protokol, který byl již v původní smlouvě poměrně složitý, nicméně po znovu vyjednaném severoirském protokolu již za premiéra Borise Johnsona se celý ten systém ještě více zkomplikoval, jen aby se na oko dosáhlo větší samostatnosti na EU a technicky větší územní celistvost Spojeného království. Nicméně přesně to vyvolává celý tenhle problém, složitá pravidla, která nikomu v Severním Irsku nevyhovují,“ vysvětluje si pokračující patovou situaci Ondřej Mocek, analytik Asociace pro mezinárodní otázky (AMO) a vedoucí Ústavu teritoriálních studií na Mendelově univerzitě v Brně.
„Proto se EU snaží je zjednodušit, ale Británie to odmítá, protože je to vlastně ústupek vůči EU, což je politicky poměrně složité. Boris Johnson pořád hraje o to, že se od EU odtrhnul, nicméně nejjednodušší vyřešení tohoto problému by bylo přijetí podmínek EU, což on udělat nechce,“ upřesnil na dotaz redakce.
Bezprecedentní balík opatření je rozumný
Právě Protokol o Irsku/Severním Irsku připojený k výstupové (brexitové) dohodě z roku 2019 je jedním z hlavních problémů současných sporů. Ten měl od počátku roku zajistit otevřenost hranic na irském ostrově setrváním severní části v jednotném trhu a celní unii, narušil tím ale propojení se zbytkem Spojeného království, které jednotný trh a celní unii na počátku tohoto roku opustilo a vztahují se proto na jeho obchodní výměnu se severoirskou částí celní kontroly zboží.
Británie se proto brání nedodržováním pravidel protokolu a ustavičnými žádostmi o jejich přepracování. V polovině léta představila své první návrhy. Hlavním požadavkem však není ani tak obchodní výměna, jako spíš dohled Soudního dvora EU nad protokolem, který britské vládě po brexitu neumožňuje plně převzít kontrolu nad svým územím, o níž tolik usilovala.
Evropská komise nejprve z počátku roku reagovala na britský postup právními kroky, ty ale v polovině léta vzdala. V polovině října pak po sérii konzultací se severoirskými zástupci a místními představila bezprecedentní balík opatření na snížení celních formalit o polovinu a kontrol v obchodní výměně mezi severem Irského ostrova a britským ostrovem až o 80 procent. Návrhy rovněž předpokládají zmírnění pravidel pro přesun léčiv z Británie do Severního Irska a větší zapojení Severoirčanů do pobrexitové správy a vztahů s Unií.
„Domnívám se, že EU nabídla velmi podstatné uvolnění pravidel, aniž by zároveň ohrozila integritu jednotného trhu. Možnosti, které stávající legislativa EU pro tento případ nabízí, byly v zásadě využity na maximum. Je to odpověď i na obavy ze strany Severního Irska, které jsou pro EU prioritou již od počátku vyjednávání,“ zhodnotil unijní návrhy pro EURACTIV.cz český europoslanec Ondřej Kovařík (ANO, RE). Tento přístup EU, který „se snaží nestavět překážky pro budoucí jednání s Velkou Británií“ a zároveň chránit jednotný trh EU, proto považuje za rozumný.
Podobně to vidí i Lenka Fojtíková, prorektorka pro vnější vztahy havířovské Vysoké školy PRIGO. „Vstřícný krok Evropské unie vnímám jako snahu zabránit eskalaci napětí s Velkou Británií. Avšak Velká Británie je zvyklá na ústupky ze strany EU, kterých dosahovala již v době jejího členství v EU. Tento ,zvyk‘ však staví EU do nevýhodné pozice,“ vysvětlila expertka na mezinárodní obchod a EU.
„Nemyslím, že by EU měla řešit problémy s Velkou Británií jednostrannými ústupky, ale je potřeba zdůraznit, že EU disponuje téměř 7krát větším trhem než Velká Británie a závazky, které oběma stranám vyplývají ze smlouvy, je třeba oboustranně dodržovat,“ dodala.
Jednání zatím ovoce nepřinesla
Navzdory tomu se shoda nad unijními návrhy hledá s britskou stranou obtížně. Šefčovič původně očekával, že by se s Londýnem mohl dohodnout na nových severoirských pravidlech do Vánoc, nyní své původní předpoklady bere zpět a netají se tím, že by vzájemné rozhovory mohly pokračovat ještě příští rok.
Přestože v posledních týdnech byla na obou dvou stranách patrná jistá naděje na otevřenější přístup, poslední jednání o unijních návrzích s britskými vyjednavači ke kýžené shodě nevedly. Už dva týdny se očekává dosažení dohody o volnějším a snazším pohybu léků mezi Británií a severem irského ostrova, která je akutní zvláště v době pokračující a sílící koronavirové pandemie.
Podle informací serveru Politico z minulého týdne může být na vině dosavadního neúspěchu nespokojenost Británie s nezačleněním všech léčiv do navržených zmírněných opatření, včetně nových léků na rakovinu, které zatím Evropská léková agentura (EMA) neschválila pro unijní trh.
„Jakékoliv akceptované řešení musí zajistit, že léky budou dostupné vždy a napříč Spojeným královstvím na základě stejných podmínek,“ uvedl ve svém twittrovém příspěvku na konci minulého týdne Frost.
Vyřešení této problematiky by podle Šefčoviče mohlo odblokovat rozhovory také o dalších otázkách, jako jsou zdravotní kontroly zboží (tzv. sanitární a fytosanitární kontroly) či omezení celních formalit. Dohoda nad severoirským obchodním režimem by se navíc mohla stát vzorem pro jinou pobrexitovu dohodu, kterou EU v současné době vyjednává, tentokrát s Gibraltarem, britským zámořským územím, jež je od počátku roku zapojen do Schengenského prostoru. Myslí si to tamní předseda vlády Fabian Picardo.
Problém se zásobováním se totiž neukazuje pouze mezi Severním Irskem a zbytkem Spojeného království, ale také mezi Británií a Gibraltarem. Ten není součástí Dohody o obchodu a spolupráci dojednané mezi EU a Británií na konci loňského roku, ale uzavřel loni provizorní dohodu se Španělskem, která umožňuje zachování otevřených hranic mezi oběma sousedy. Na Gibraltar se tak nyní vztahují jiná pravidla než na Británii.
Nukleární zbraň visí stále ve vzduchu
Kvůli pokračujícím neshodám mezi EU a Británií i vážným ekonomickým a politickým dopadům protokolu na citlivou situaci v Severním Irsku, na kterou si stěžují místní lidé i politici, proto dlouhodobě ve vzduchu visí možnost využití článku 16 severoirského protokolu ze strany britské vlády. Článek umožňuje jedné ze stran dočasně pozastavit aplikaci části či všech ustanovení protokolu a přijmout vlastní opatření v případě „vážných hospodářských, sociálních či environmentálních dopadů, které přetrvávají, nebo narušují obchod“. Druhá strana pak může na tento krok reagovat recipročními opatřeními.
Očekávalo se, že článek bude britskou vládou spuštěn po globální konferenci o klimatu (COP26) konané ve skotském Glasgow na počátku listopadu, zatím se tak ale nestalo. Zástupci britské vlády však opakovaně využitím této „nukleární možnosti“, jak se čl. 16 začal v zahraničních médiích označovat, hrozí.
„Preferujeme dojednat dohodu, pokud toho budeme schopni. Je to nejlepší způsob, jak zajistit stabilitu a prosperitu Severního Irska. Chci (nicméně) ujasnit, že coby odpovědný ministr bych nedoporučil jakýkoliv výsledek vyjednávání, který by nezajistit politickou, ekonomickou a sociální stabilitu v Severním Irsku. V takovém případě bychom pro zajištění nezbytných opatření využili článek 16,“ upřesnil ve svém dalším twittrovém vyjádření David Frost.
V podobném duchu hovořil i další člen britské vlády, Michael Gove. Dlouho předtím však pro něj i zbytek britské vlády byl článek 16 jedinou možností, jak současnou situaci řešit, s následným přepracováním celého protokolu. Zaveden by po jeho spuštění mohl být vlastní model celních kontrol na obchodní výměnu mezi Británií a Severním Irskem a omezeny by mohly být články protokolu týkající se celních povinností, certifikací, standardů, DPH či státní pomoci britským podnikům obchodujícím na severoirském trhu.
Z protokolu samotného by podle britských představ měla být navíc odstraněna role Soudního dvora EU, který má dohlížet nad dodržováním protokolu. Opětovné otevření jednání o protokolu ale není pro Unii přijatelné.
Když není vůle, není ani cesta
EU, stejně jako britská strana, usiluje o „stabilitu a předvídatelnost v Severním Irsku“ dosaženou vzájemnými jednáními nad současnými unijními návrhy. Společné shodě ale chybí změny v britském postoji k současné situaci, na které upozorňují politici i odborníci.
„Doufám, že Spojené království nyní udělá velký krok směrem k nám, protože jsme skutečně předložili dalekosáhlé návrhy,“ řekl Šefčovič pro BBC před týdnem. „Jsem si jistý, že pokud lord Frost a Spojené království zdvojnásobí své úsilí a vyjdou nám vstříc, budeme schopni vyřešit všechny zbývající problémy ke spokojenosti lidu Severního Irska,“ dodal.
„V hodnocení přístupu k aplikaci protokolu jsem zatím zdrženlivý, myslím, že rozpory v interpretaci nelze vyřešit silou ani z jedné strany a bude se muset intenzivně jednat, především na technické a odborné úrovni,“ domnívá se o současných komplikacích mezi EU a Británií český europoslanec Jan Zahradil (ODS, ECR).
Sám se bude problematikou britsko-unijních vztahů zabývat v parlamentním shromáždění EU-UK, jehož vznik předpokládá pobrexitová obchodní dohoda a do něhož byl letos na počátku října za frakci ECR zvolen Evropským parlamentem jako jeden z 35 unijních zástupců. Orgán se ale zatím nesešel kvůli absenci britské strany. Ta by podle slov Zahradila měla své zástupce vybrat do konce roku, nebo na počátku roku příštího.
Europoslanec proto očekává první zasedání až v polovině roku 2022. Co by mohlo být na programu shromáždění, bude záležet na aktuální situaci. Podle Zahradila by bylo potřeba vyřešit zejména narůstající bariéry ve vzájemném obchodu, „které komplikují dodávky zboží, především v systému dodávek ,just in time´“.
Brexit bez dohody opět na scéně
Komise nicméně nezahálí a již začala připravovat svou případnou odpověď na spuštění článku 16. Navzdory očekáváním však zatím žádné oficiální návrhy nebyly představeny, aby tím nevyvolávala zbytečnou paniku a dala prostor Británii na změnu rétoriky. Podobnou taktiku zvolila i sama britská vláda, její dosavadní vyjádření k následkům spuštění čl. 16 jsou stále pouze spekulacemi.
Mezi uvažovanými reakcemi EU na spuštění článku 16 je pozastavení buď brexitové výstupové dohody (uzavřené v roce 2019 a platné od února 2020) nebo obchodní dohody (dojednané loni na Štědrý den a platné od počátku tohoto roku). Oba dva případy, které by s největší pravděpodobností vedly k obchodní válce, však není jednoduché použít, protože předpokládají přechodné období pro nabytí účinnosti – v případě brexitové dohody je to 9 měsíců, v případě obchodní dohody dokonce jeden rok.
Není navíc jasné, jak by se taková opatření schvalovala. Podle serveru Politico nejsou všechny členské státy nakloněny případnému pozastavení platnosti dohod. Rozhodovat by se však v případě brexitové dohody nemuselo jednomyslně, ale kvalifikovanou většinou, která nevyžaduje souhlas všech zemí. U obchodní dohody je dosažení jednomyslnosti nezbytné.
Otázkou zároveň je, zda pozastavit celou dohodu nebo jen jejich části, zejména ty obchodní. Zbývající opatření týkající se například ochrany práv občanů, soudní spolupráce, energetiky či rybolovu by mohly být zachovány. Řada států je nakloněna spíše druhé variantě. Zároveň ale nechtějí, aby EU byla na Británii mírná, mohlo by to totiž podkopat její pozici ve vztazích s dalšími obchodními partnery.
Uvažuje se proto i nad dalšími (potenciálně mírnějšími) variantami, jako je uvalení cel na britské zboží, pokračující neúčast Británie na evropském výzkumném programu Horizont nebo omezení dohody o adekvátnosti ochrany dat v Británii ze strany EU. Zatímco dohoda o předávání dat je platná od června, britská účast v unijním výzkumném programu dosud nebyla ze strany EU schválena, přestože ji předpokládá obchodní dohoda z konce loňského roku a britské výzkumné týmy o ní velmi usilují.
EU může sáhnout také k tradičnějším nástrojům, jako je řízení o porušení povinností, které využívala vůči britskému porušování dojednaných pobrexitových závazků v první polovině tohoto roku. Na seznamu potenciálních unijních odpovědí je také spuštění arbitrážního řízení, které by bylo možné doplnit jednodušším uvalením cel.
Forem unijní reakce je proto několik, Komise nicméně nemusí využít pouze jednu z nich. Podle experta na britsko-unijní vztahy Antona Spisaka z Institutu Tonyho Blaira lze očekávat kombinaci těchto opatření, v závislosti na tom, jaká opatření se spuštěním článku 16 Británie přijme.
„Spuštění článku 16 by bylo velmi závažným rozhodnutím ze strany Spojeného království a vyžadovalo by ráznou reakci ze strany EU. Upřímně však doufám, že by britská vláda takový krok nejdříve důkladně konzultovala s těmi, na které by mělo výrazný dopad, ať už se jedná o příhraniční komunity nebo podnikatele v Severním Irsku,“ uvedl europoslanec Kovařík.
Jasnou odpověď na to, jaká z unijních možností na britské kroky by byla adekvátní, se neodvážil navrhnout ani Ondřej Mocek. „Já to vnímám pořád jako řinčení zbraní proto, aby se obě strany domluvily. Ale zároveň jako transparentní informace pro občany, že to nevypadá dobře, a reálně hrozí problém. Samozřejmě z pohledu EU a celých těch debat by bylo logické pracovat s obchodní dohodou a pozastavit některé její části, protože tam jsou největší problémy (pomineme-li severoirskou pojistku ve výstupové dohodě),“ uvedl.
Lenka Fojtíková z VŠ PRIGO v této souvislosti upozornila, že samotné napětí v obchodních vztazích se může negativně projevit i v dalších oblastech spolupráce, jako jsou investiční vazby mezi EU a Británií či spolupráce na mezinárodní úrovni, ve výzkumu či digitální transformaci.
Británie se ztrácí z unijního hledáčku
Spor kolem severoirského protokolu navíc není jedinou bolístkou v pobrexitových vztazích Spojeného království a Evropské unie.
Komplikace se nyní ukazují i v otázce migrace, která se zejména v posledních týdnech a měsících, kdy se zintenzivnil proud migrantů napříč Lamanšským průlivem a vedl nakonec v tomto týdnu k tragickému utonutí 27 migrantů, stala ožehavou a akutní. Kvůli pokračujícím pobrexitovým sporům však Británie nyní nemá v řešení této situace dovolání, kromě bilaterálních vztahů s několika unijními členy s ní Komise nemá zájem v této otázce spolupracovat, a to ani na případné dohodě o návratech migrantů.
Jak pro Politico nedávno vysvětlil historik Emmanuel Comte z Barcelonského centra pro mezinárodní záležitosti, britská vláda sice za vysokých nákladů získala díky brexitu zpět kontrolu nad klesajícím počtem příchozích ze zemí EU, ale ztratila přístup k unijním nástrojům pro kontrolu rostoucího počtu migrantů ze třetích zemí.
Ani spor kolem rybolovných licencí, který se po půl roce opět vyhrotil na konci října a pokračoval po celý listopad, není zatím vyřešen. V něm si francouzští rybáři stěžují, že od britských úřadů nedostali dostatek povolení pro rybolov v britských vodách, a to kvůli přídavným požadavkům Británie na poskytnutí důkazů o rybaření unijních lodí v jejích vodách před opuštěním jednotného trhu, což je podmínka, kterou předpokládá britsko-unijní obchodní dohoda.
Původní obavy z přelomu října a listopadu o odvetu Francie za neudělení licencí, která mohla vést mimo jiné k omezení přístupu britských lodí do francouzských přístavů, se podařilo zažehnat dalším jednáním mezi oběma stranami, ty ale zatím k rozhřešení sporu nevedly. Francouzských rybářům tento týden došla trpělivost a v pátek vyrazili blokovat přístup britských lodí a kamionů do několika francouzských přístavů. Den před tím vyzvala Evropská komise britskou vládu, aby spor s Francií vyřešila do 10. prosince.
Narůstající počet sporů i neochota britské vlády k jejich řešením a ústupkům nakonec může vést ke vzdalování Británie od Unie, jak si mimo jiné povšiml výzkumník z Centra Wilfrieda Martense pro evropská studii Eoin Drea ve svém velmi kritickém příspěvku o vztahu EU k Británii.
Spojené království totiž v poslední době přestalo figurovat v unijních strategiích – předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyenová se o brexitu a souvisejících záležitostech nezmínila ve svém letošním zářijovém projevu o stavu Unie a pobrexitové vztahy s bývalým unijním členem nejsou ani mezi hlavními tématy probíhající Konference o budoucnosti Evropy, byť některé diskuse na online platformě se brexitu věnují, zejména v souvislosti s právy Britů žijícími v zemích EU.
Tento článek vznikl s podporou kanceláře europoslance Ondřeje Kovaříka (Renew Europe). Všechny výstupy realizované v rámci této spolupráce jsou dostupné pod tímto odkazem. Podmínky spolupráce jsou uvedeny zde.